SENSE隨筆140911
民主選舉的「國際標準」— 非標準版
朝日執筆
香港現正面對著政制改革的關鍵時刻。 有關選舉是否符合「國際標準」，或者到底選舉有沒有「國際標準」，此際正議論紛紛，不絕於耳。 討論的時候大家都會用上「普選」—「普及而平等的選舉」一詞，例如「普選是否有國際標準？」或「在人大框架下的普選是否符合國際標準？」我今天並不試圖探討這兩個問題。
下面的討論我會使用「民主選舉Democratic Elections」一詞代替「普選」， 原因是「民主選舉」說來更「Grand」一點，更理型化一點，而且涵蓋的範圍也比「普選」要闊。也就是說，單單有「普及而平等」的選舉未必就是「民主選舉」，但「民主選舉」必然包括「普及而平等」的元素。***
二來，「民主」是當今的「普世價值」，大家都覺得這是好東西，而「選舉Election」就是「民主」的最佳體現。 證據就是，那怕全世界公認最專制最獨裁的政權，也宣稱自己是「民主」的，並且一定有「普及」和「平等」的「選舉」。
「民主選舉」有沒有一個國際標準？應該說是有的！那有多少國家實行「合乎國際標準的民主選舉」？一個也沒有。 因為所謂的「國際標準」其實只是一套價值觀念的共識，或是一套理想化的原則。 各「民主國家」在實際執行上，必然會出現不夠透徹的地方。
也許我們可以這樣說，衡量一場選舉是否「民主選舉」並非簡單的「質的判斷」，而是「量的差異」。 即使是東北亞某個以 “民主主義” 為名的專制國家，其選舉也有若干部分符合國際標準— 至少是普及而平等嘛！你看香港「世界罕見」的「功能組別」，就是「票值不相等」的經典體現。 另一方面，即使是號稱「民主老大哥」的美國，其選舉也有不符「國際標準」之處，甚至連「普及而平等」的基本門檻也過不了！
下面介紹的六個被普遍認同為「民主選舉」應具備的基本元素，也就是所謂的「國際標準」，來源於聯合國《公民權利和政治權利國際公約International Covenant on Civil and Political Rights》 (ICCPR) ，其中又以第二十五條最為重要。姑原文直錄如下：
Article 25
Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in article 2 and without unreasonable restrictions:
(a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives;
(b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;
(c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.
第二十五條
每個公民應有下列權利和機會，不受第二條所述的區分和不受不合理的限制：
（甲）直接或通過自由選擇的代表參與公共事務；
（乙）在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；
（丙）在一般的平等的條件下，參加本國公務。
裏面提到的第二條，是指基於「種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別」，而作出的政治差別待遇。
根據整份《公約》而被廣泛認同的六個基本原則簡列如下：
1自由Free
2公平Fair
3定期選舉Periodic Elections
4真正選擇Real Choices
5秘密投票Secret Ballot
6避免舞弊Free of Fraud
其中又以頭兩點F&F最為重要，下面會再詳細解釋一下。其他幾點則會說得較為簡略。
所謂的「自由」，至少包括以下四個要素。
A投票者能夠自由地選擇投票或不投票，以及投給那位候選人，而不受任何威嚇。
B自由參選，也就是只要是公民，就能成為候選人，而不必由任何國家機構核准。以美國為例，每次好像都只有民主共和兩黨的候選人，但其實每一個州的總統候選人名單都是長長的一串。 「任何人都有權參選」也不見得會對選舉程序造成太大的不便。 由此推論，若對候選人數作出上或下限的規定，從邏輯上就必然會違反「自由參選」的原則。
C自由競選。 新加坡的例子經常被提及，其競選法只容許所有的競選活動在『維園足球場』內進行，踏出該區就連叫口號和派傳單也不行。 表面上這對執政黨和反對黨都是公平的，只是在媒體上每天看到的，都是有型靚仔的 李顯龍；反對黨想見報，唯一的方法就是爆出醜聞。
D資訊自由。這跟前一點有相類之處，就是說所有訊息應該可以自由流通，自由討論，而選民也應該可以自由地獲得競選的訊息。只要他願意，他應該可以知道除了 奧巴馬和羅姆尼以外，他所屬的州分還有什麼候選人可以選擇。
第二點是「公平」，也有四個要素。
a就是前面說過的「普選」—「普及而平等的選舉」，每個公民都必須擁有均等的政治權利，包括「選舉權」和「被選舉權」。 請注意，這個「普及」不但包括「人人有票投」，還應包括「人人可參選」。
b不排拒個別族群，例如種族、宗教或政治見解上的，小眾。 要是規定入票站前必先喝碗豬肉湯，表面上是「人人平等」的規定，但事實上則是對個別宗教選民的限制。
c每票等值。上面也提過香港「功能組別」的例子了。 不過環顧全球，這個原則其實不少公認的「民主國家」都不能達到—只要是「聯邦制」國家，如德國、美國，其上議院的構成幾乎都必然不能符合「每個公民票值均等」的原則。
以美國為例，五十個州各有兩個聯邦參議院議席，各議席在聯邦參議院內的權力也均等。這就導致人口不足六十萬的懷俄明州，一個參議員代表三十萬人；而人口近四千萬的加里福尼亞州，一個參議員卻要代表二千萬人口。 另外，由於美國總統選舉中各州的「選舉人票」數目，是該州在聯邦參眾兩院議席的總和，所以在總統選舉時，這種「票值不均」仍然存在。不過，這是為了體現另一種平等— 「各州的平等」而作出的妥協。 要知道美國的「州」不比「單一制國家」的「省」，各州政府是與聯邦政府共同分享整個國家的「主權」的！
d均等資源。 就是說保證各參選人所能動用的資源不要相差太遠，典型的方法就是選舉經費設限。 當然，更重要的是在媒體曝光的機會。 這方面香港做得真的很好，比美國還要公平。
除了F&F以外，另外四點也可以稍稍補充一下。
「定期選舉」保證公民的意志能夠在合理時間內，獲得體現的機會。 現在所有「民主國家」都會在憲法或法律條文中，規定每隔最長多少時間，就必須舉行大選，一般是四至五年。
「真正選擇」，就是說各候選人應來自不同的政黨，至少應該是來自政治光譜裏的不同區位。*** 只有三個候選人：列寧、史太林和托洛斯基，算是「真正選擇」嗎？ 另一方面，美國共和黨和民主黨許下的競選諾言，常常都是差不多的，那又算是「真正選擇」嗎？ 個人認為這原則流於空泛，只能作為理型，很難用以作為對現實狀況的判斷準則。
「秘密投票」，也就是選民投了誰，不會有第三者知道。 這可以視為是對上面第一項「自由」的補充。 秘密投票能較大程度地避免威嚇的發生，因為威嚇者難以識別「口是手非」的選民，而無從進行報復，威嚇的效能就大幅降低了。 另一方面，這也是對「舞弊」的一種防治手段，因為選民完全可以採取「食窮ＸＸＸ，票投YYY」的策略，而賄選者並不能確認自己的「付出」是否獲得「真誠的回報」。 這樣就能減低賄選的誘因。
「避免舞弊」。常見的舞弊有以下幾種：
不誠實的點票結果— 根據國際考察團的經驗，這是全球最普遍的選舉舞弊— 成本最低嘛！香港在這方面的表現還是很不錯的，這當然是嚴謹的程序和投放大量行政資源的成果。 我們看新聞時經常發現很多「新興民主國家」， 每次選舉後落敗的反對派例必指責選舉不公，拒絕承認結果，又是示威又是暴動。 這也難怪，票站職員都是由執政黨掌控的政府委任的，點票結果如何又是他說了算。在資源缺乏下，查證、驗票等機制都欠奉，就算沒有舞弊我也當你有了。（尤其是我輸了的時候。）
賄選和暴力。若果某個政治傾向明顯的區域忽然滿地「菠蘿」，難道你要我走兩個小時的路去投票，就是為了給炸彈炸死嗎？
各式各樣的「操作manipulation/rigging」。 經典例子是2013年馬來西亞選舉，傳聞好些票站在點票過程中，當反對派「民盟」領先時忽然停電，電力恢復後執政黨「國陣」即「奇跡逆轉」。老實說，此傳聞查無實據。 不過，在台灣威權時期的鄉里選舉，這招當真是頗為常見，也有不少確鑿的記載。除此以外，常見的「操作」手法還有「傑利蠑螈gerrymandering」式的選區重劃，簡言之就是將對方的鐵票分散，稀釋到我方的鐵票區域。至於「一屋七姓十三人」的幽靈選民，當然也是「操作」手法中不能不提的經典。
上面說過，這些「國際標準」其實主要都源自於《公民權利和政治權利國際公約》，但卻好像沒有說過這個公約的有效範圍。 事實是，美國和中國都已經簽署了該公約，但兩國的國會卻仍未完全批准。*** 美國參議院承認簽署有效，但卻決議公約內容「不能自動成為法院起訴的依據」，而美國兩院也沒有就公約的內容作過任何的立法。 至於我國人大則一直未有通過該公約。
至於香港，情況就比較特殊。英國在1976年成為締約國，條約在殖民地香港自動生效。香港立法局在1991年訂立《香港人權法案條例》作為對「公約」的執行方法，法律內容亦基本節錄自「公約」，並且訂明此條例對其他法例具有「凌駕性」。***
回歸之後，雖然按照「臨立會」的決議，將「條例」中有關「凌駕性」的條文刪除。但終審法院在1999年「吳嘉玲案」中援引基本法中第39條第一款：「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。」指出既然《香港人權法案條例》正是對《公民權利和政治權利國際公約》的「法律實施」，則其本身的地位是獲得「憲法（基本法）」保護的，重新賦予條例「凌駕性」— 至少在人大釋法之前吧！
好了！說了這麼多，「咁即係點呀？」
正如我最前面所說，所謂的「國際標準」只是一套「柏拉圖式理型」。 世界各地的「民主選舉」，嚴格而言也只是「量的差別」。 至於累積到多少的「量變」才能造成「質變」，正如著名的「穀堆辯」— 究竟多少粒穀才算是一個穀堆呢？ 也許永遠不能有一個非黑即白的答案。
或者可以用很英式（博懞）的「Reasonable Men」測試，就是一個「合理兼明理者」究竟會怎樣判斷呢？
只可惜這不是一個Reasonable的時代，只有表態的熱情，缺乏討論的理性，大概Reasonable Men都要變成Emotional Men了。