SENSE隨筆150212
選舉財務2之1
朝日執筆：選舉簡介系列（十）選舉財務Electoral Finance
上回講了「選戰」的模式和各種常見策略，還介紹了「民調」的「用法」。本篇則會討論另一個與選舉關係極大的課題──「錢」！「錢」實在是太重要了，而且，還越來越重要。搞政治要花錢，而搞政治中最花錢的，就是各級選舉的種種「競選活動」了。
下面的論述以「選舉財務」為主，但也無可避免會擴及「政治財務」。須知從政的最終目的無非就是取得最高政權，而在「民主政體」中，唯一合法的方法就是透過「選舉」，因此任何候選人或政黨都必然會盡可能將所有資源傾注在「選舉」之中，以打贏這場「決定性會戰」。說得直白一點，從政就是為了「贏出選舉」，因此，一切的政治開支，廣義而言都是某種「選舉開支」！
事實上，有關「選舉財務」，甚至是「政治財務」的討論和研究，過去二三十年，無論在學界和政界都越見熱烈了。究其原因，大概可以從以下幾個方面說起，而這都與「時代的改變」有關。
首先，當然是當今之世「錢」的力量越來越大。現代的財閥和跨國財團，無論在「絕對量」和「相對量」而言，顯然都比人類史上任何一個時期擁有更多的錢，而且，也比以往更捨得花錢「買政策」。從「民主」的理念出發，若選舉的勝負完全取決於金錢的的多寡，這顯然不是一個好的狀態。否則，大家拿銀行存摺出來秀一下分勝負就好了，何必搞一大堆工夫呢？這與香港的「一男子想法」是剛好相反的，我們的「主流意見」認為，「民主普選」會讓收入$14,000以下的人「佔盡便宜」，所以要以「均衡參與」的方式，加大「（有）錢（人）」在政治代表中的「權重」。不過，歐美「主流」的想法（至少是公開的說法），都是討論如何避免金錢對「民主選舉」，乃至整個政治體系，造成「過分的影響」。
所謂金錢對政治造成的影響，也分為「枱面」和「枱底」兩方面。因此，對「選舉財務」的規管，一方面固然是為了防止個別政黨和候選人，因為得到巨大資本的支持，而在選舉中獲得「不合理的優勢」，並令某些利益集團在「民主政治」中有過大的影響力。另一方面，也要盡量避免權錢交易的「黑金政治」，損害政治生態的健康發展。
第二個令「選舉財務」獲得重視的原因，就是傳統政團運作模式的衰微。自從十九世紀末二十世紀初，歐洲進入「民主時代」開始，就出現了一批以參與政治為職業的「專業政治人」，他們未必直接參與競逐或擔任政府公職，但卻是各種政黨和政團組織和運作的核心。
在近代歐州的政治傳統中，大多數現存的政黨，或者說是「有效政黨」（即有機會當選公職，而不是湊合鬧著玩的），通常都是所謂的「群眾性政黨」。也就是說，這些政黨有相當的群眾基礎，他們的黨員人數甚至不是以「多少個人」為單位，而是以人口的「多少個%」計算的。舉例說英國工黨的黨員人數就佔全國人口約3%，折合約二百萬。「黨費」向來是「群眾性政黨」（特別是左派政黨）收入的一個主要來源，二百萬黨員每人每年交一百鎊「黨費」也就是二億鎊。對一個全國性政黨也許不算很多，但也總算是「一筆錢」吧，對維持政黨的運作和發展非常重要。
除此以外，歐美等老牌民主國家的國民，還有相當穩定的「政治捐獻」傳統。也就是說，他們都明白到「搞政治」的其實都不是義工，也不應該是義工，他們是專業人員。運作政黨，籌劃競選等都需要有相當資金的支持。因此，支持一個政黨或政治人物，除了在選舉時把票投給他外，還會對他們作出常規性（也許是每年一千幾百塊）或特別性（例如大選的籌款）捐款。「政治捐獻」往往是部分歐美家庭「經常性支出」的一部分，這也是各政黨相當重要的收入來源。
然而時移世易，這種行之已久的「古典模式」已逐漸褪色。正如之前的篇章內多次提到，傳統政黨的影響力大不如前，黨員的「量」和「質」都有所降低，人數減少之餘，忠誠度也漸見下降。退黨的、拖欠黨費的黨員越來越多，即使是仍然留在黨中的，捐款數量也逐漸下降。故此，歐洲各國不少「百年老牌政黨」，都或多或少地面臨經費萎縮的問題。若大家仍相信，「政黨政治」是當前「民主制度」中較有效的運作模式，則必須要為各式政黨提供生存和發展的空間。面對「傳統」收入減少的現實，政黨難免要接受「大型金主」的資助，但又應如何避免金錢對政治產生「過大的影響」呢？若對財團捐款設立限制，又是否應向政黨提供其他獲取收入的途徑呢？這都是近二十年來討論不斷的課題。
另一個令「財務」課題受到關注的原因，則是所謂的「第三波民主化」。在上世紀九十年代初，地球上忽然湧現一批「新生民主國家」。這些國家不像西歐老牌民主國家一樣擁有深厚的「政黨傳統」，其國內政黨多是「威權時代」的「反對團體」轉型而來，規模有限，黨員人數也不會很多。*** 加上這些國家的經濟環境普遍不如西歐充裕，而「政黨」對這些國家的國民而言又是新生事物，一般而言，要依靠「黨費」和「公眾捐款」來獲得足夠資金顯然並不可能。也就是說，她們還沒有享受過「西歐行家」的「黃金時代」，由誕生的一刻就已經面臨著困境。因此，自然也需要思考「選舉財務」的問題。
當然對「選舉財務」以至「政治財務」的種種規定，幾乎從近代民主政體誕生之初己經存在，但上述的各種原因，卻令這個課題在近幾十年來得到更大的關注。需要就此訂立規則監管，這點殆無疑問。問題是，這些法規應該針對什麼對象呢？
最直接想到的規管對象，當然是各政黨和候選人，基本上就是從收入和支出兩方面加以控制。除了在競選期間的收支有所規限外，大部分國家對經選舉產生的公職人員（廣義上還包括非直接經由選舉產生的官員，例如總統委任的內閣成員），也有特別的限制。例如當選乃至卸任後若干時間不得收受捐款或餽贈，在私人企業任職也有限制。這是為了防止「延後利益」。也有些國家的規管會落到公司或機構層面，規定政黨及候選人不能收受「公司」或「公共機構」的捐款。部分國家的相關規定更為嚴密，甚至會落到一般的個人層面。個人層面的規限包括某些身分的人，例如公職人員，不能捐款予任何政黨或候選人。又或者限制個人捐款的上限。這些限制的目的都是為了減低個別人或機構的力量，對選舉產生「過大的影響」。
綜觀全球，針對「選舉財務」的規管方式，其實不外下面三大類。 第一類是對收受捐款和支出作出限制；第二類是基本上不作出限制，但要求所有財務狀況透明公開；第三類則是由國家對各政黨或候選人提供資助。
在上述三類中，第一類和第二類從規管哲學上是互相排斥的；至於第三類，邏輯上可與第一類或第二類並存，即是國家既提供資助，也容許政黨「有限制／無限制」地收取捐款，不過現實中一般與第一類並存較為常見。說實話，若果可以無限制地收受捐款，也沒有多少政黨會稀罕那一丁點兒的「國家資助」吧！這三種方法各有優劣。從正面角度來看，都符合了某些「公平」的價值，但反過來說，卻又都有可議之處。以下會對這三種方式作一個比較詳細的論述。
對政黨或候選人收受捐款或支出設定限制，從「保障公平」的原則出發，往往被認為是「釜底抽薪」的好辦法。這有點像賽馬的「讓磅」或圍棋的「讓子」。因為沒有人會懷疑「錢的力量」，故此直接對政黨或候選人的選舉收支作出限制，是最大程度地保證了各候選者之間的「財力差距」不會過度懸殊，以致掩蓋了其他「更重要的品質差別」！
然而，出乎意料的是，這一種「收支規管」的方式，並非世界主流。*** 全球大概只有三分之一的民主政體使用這種方式，主要集中在西歐的「老牌民主國家」；另外亞洲部分新興的民主國家，也使用這個方式。至於在美洲和非洲，則較為少見。個別國家即使設限，規限也不多，而且亦不甚嚴格。
對這種「規管收支」方式最主要的質疑，是這種限制其實有違反「言論自由」之嫌。這是「自由」和「平等」之爭！以「美國價值」為首的「自由派」，對重重限制選舉收支的做法不以為然。中文說的「言論自由」，其實說不上是對「Freedom of Speech」一個很好的翻譯，較好的翻譯可能應是「表達自由」。因為「Speech」並不限於口頭的「言論」，同樣也包括以「行為」等方式來表達意見。為什麼用口大聲喊「請投乜水一票」就可以，但用捐款來表達我對「乜水」競選某職位的支持卻要受到限制呢？在沒有直接對任何人構成傷害或損失的情況下，憑什麼要對我的「Freedom of Speech」作出限制呢？不過歐陸的政治理念一般較重「平等」，往往寧願犧牲「部分的自由」，也要盡量令整體達至更大的平等。這種對選舉的「收支規管」，正是一個非常典型的例子。
然而，這個以「公平」為目的的限制，往往卻被認為是對某一方較為有利的設定。一般都相信，這類型的「收支規管」模式，尤其是「限制支出不得超出某一數額」的規定，是對競逐連任的一方較為有利的。從邏輯上而言，競選規則限制越多，就對競逐連任的一方越有利。因為執政黨手握行政優勢，它的候選人大部分都是現任官員，知名度高，也有「政績」可賣，在議會制國家還能控制大選時機，可謂盡得「天時地利人和」。在野的挑戰者若想在短短的「競選期間」大幅拉近與在任者知名度的差距，並不是一件容易的事。使用「資本密集」的宣傳攻勢不失為一個可行之法，然而若對競選支出設定上限，等如間接禁止落後者用「銀彈攻勢」放手一搏的機會。情況就像賽車規定不准「開TURBO」，表面上所有參賽車都要遵守，非常「公平」，事實上明顯就是「屈」落後者「機」！這未免也有點說不過去。不過，歐陸政治界的「理性主義」則認為，容許無限量金錢的投入，只會造成「惡性軍備競賽」。可以預期，資本會「均勻流入」各政黨，故各政黨的相對政治力量，並不會有太大的改變。然而，將金錢的魔爪引入政治卻是一條不歸路，政黨從此將再不能擺脫「金錢的羈絆」，選舉也會（像大西洋彼岸一般）出現「惡質文化」！