SENSE隨筆150220
選舉財務2之2
朝日執筆：選舉簡介系列（十）選舉財務Electoral Finance
除了限制「選舉支出」外，另一個方向就是限制政黨或候選人收取「政治捐款」。 具體做法可從「收」和「捐」兩方面著手。 一般採用「收支規管」模式的國家，都會立例設定政黨或候選人在一定時間內，可以接受捐款總數的上限。 至於「捐」的一方面，則通常是限制某一個人或團體向任何一個政黨或候選人的捐款上限。 除此以外，往往也會規定政黨或候選人不能接受哪些人或機構的捐款。通常「禁收名單」會包括「公共機構」（例如政府部門、公營機構）、商業機構，還有來自外國的捐款！此外，也不能收受「匿名」捐款──這是當然的！否則上面的一切限制豈不都形同虛設了嗎？
在限制「收入」和「支出」總量以外，很多實行「收支規管」模式的國家還有另一招──限制支出的用途。在「競選活動」中，最有效地將金錢化為「知名度」，以至「支持度」的方法就是「賣廣告」。 因此，最常見的規管方式就是限制「廣告形式」，例如不准在電視上賣任何「政治廣告」。 這一招倒算在控制「金錢的力量」以外，還最大限度地控制「金錢產生影響的能力」！
第二類主要「選舉財務」的規管模式就是「透明原則」。這種方式受到美國及（深受美國影響的）拉丁美洲國家廣泛採用，是非常典型「美式自由」理念的體現。*** 而在非洲諸國中也是主流。這是因為非洲這些新興的「民主國家」，大多沒有遵守「公共規則」的傳統，而執法機構亦缺乏監察各種「收支規管」落實的能力。既然無法執行限制，倒不如讓各候選人「自由收錢」，期望他們「不介意」公開其選舉期間的「基本賬目」。 故其選取「透明原則」（其實是捨棄「收支規管」）出於「在地」因素，而與認同美式理念關係不大。
對美國政治和法律哲學原則有所涉獵的各位，相信都會知道美國對「自由」所賦予的「無上價值」。在美國的「建國神話」中，「美國」就是一群「熱愛自由」的人，為逃避暴政飄泊重洋到海外建立新天新地，當暴政的魔爪再次迫近時，這些「自由人」選擇了「勇武抗爭」，最後以鮮血換來萬世子孫的「自由」！因此，就有了被稱為「權利法案」的第一至第十條《憲法修正案》的出現。其中又以「第一修正案」的引用頻率最高，最為「霸氣」。
“Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.”
「國會不得制定任何法律I，以確立國教或禁止宗教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請願申訴的權利。」
其實美國對「捐款」也「曾經」有過若干限制。美國的「選舉財務」規則，是禁止以企業或團體的名義向候選人或政黨，作出政治捐款，只有「自然人」才可以作出政治捐款。然而，2010年聯邦最高法院在一宗判決中，指出公民自由組合，成立支持個別政黨或候選人的會社，應受「第一修正案」保護。根據這個判決，雖然各企業及團體不可以直接捐款，但卻可以透過成立「超級政治行動委員會Super PACs」，「無限量地」為個別候選人「造勢」、賣廣告、街頭宣傳、電話拉票……因此，對企業和團體的捐款限制顯然是形同虛設。
至於個人捐款方面，「選舉財務法」也規定，一個「自然人」在兩年內，捐款予任何候選人、政黨、政治團體的總額，不得超過123,000美元。這是為了避免個別富豪對選舉有「過大的影響力」！當然，有錢人還怕找不到一批「人頭」嗎？不過這也算是加重了他們的「捐款成本」吧！
只是，就在今年（2014）4月2日，聯邦最高法院再度「發功」，以5比4的票數，判決個人捐款上限的規定「違憲無效」。*** 以首席大法官John Glover Roberts, Jr為首的保守派法官認為，Freedom of Speech中「Speech」並不限於「言論」，也包括其他各種形式的表達。 政治捐款無疑也是「Freedom of Speech」的一種表達形式，所以理應受到「第一修正案」的保護。 既然不可能為「言論自由」設定「只能說多少話」的限制，「政治捐款」也不應設定上限。 故此，自1974開始實施的相關法例，違反了保障公民言論自由的「第一修正案」，因而遭到廢止。
「美式監管」的核心教條是「監管就是披露！」你賣的是垃圾不要緊，只要你告訴賣家就行，若賣家明知你的貨物有多垃圾也肯買，這就是你情我願，各安天命了。 這套理念也同樣可以應用在「選舉財務」的規管。 其基本邏輯是，誠哥、四叔要捐錢給你不要緊，你即管收下，但一定要公開。選民若果明知你是誠哥、四叔的「代言人」，也肯投票給你，那就是你的本事了。 一切都在陽光之下進行，只要所有資訊都透明公開，如何選擇就是選民的自由意志了。 「民主選舉」本來不就是「理性的選民」在「全面的資訊」下作出「自由的選擇」嗎？
不過，即使規定「只要公開，就可任捐」，也並不代表就能解決「黑錢」的問題。 「黑暗中的金錢往來」總是存在的，這些錢將會在選民的視線以外，對選舉和政治作出重大的影響。事實上，「黑錢」還是以「人頭」、「政黨收入」、「社團支持」等方式，在公眾的視線之外送到「該到的地方」。
撇除這些「邪惡的勾當」不論，即使大家都「乖乖地」公開所有的收支，「無限量」金錢的投入本身就會對「選舉」造成無可挽回的巨大影響。 在「軍備競賽」之下，選舉開支無止境地上升，政客對「金主」的依賴越來越大。 選舉最後只會變成不同資本家傀儡的對決，即使所有的「錢流」都透明公開，選民也只能在「全面資訊」下，於四叔和誠哥的「代言人」之間進行選擇。 這正是西歐民主國家一直擔心會出現的「惡質選舉文化」。
另外，從保障「公民權利」出發，這套「透明原則」同樣有可議之處。「秘密不記名投票」是「民主選舉」中一項非常重要的規定，其用意就是為了保障選民可以隨心所欲地用選票表達自己真實的意願，而不必擔心各種威迫利誘。 捐款與投票同樣是一種「支持」的方式，「透明原則」自然要求所有捐款必需實名公開，但這樣無疑是一種「阻嚇」，令捐款者多了一重顧慮。 捐款人並不一定希望自己的上司、老闆、父母……知道自己的政治取態──這顯然應該屬於「私隱」的一部分。
在一些剛實行「民主政制」不久的「前威權國家」，情況更加明顯。這些國家的國民普遍都有一種「小心翼翼」的傳統，總是擔心被執政者「秋後算賬」，特別抗拒公開自己的政治取向。因此，實行「透明原則」對他們造成極大的威懾，令他們不敢捐款支持在野的「反對黨」。因為這形同「公開反對政府」，對這些習於乖乖做「順民」的「公民」帶來非常大的心理壓力。
另外，既然要實行「透明原則」，那麼各政黨的賬目，以至黨員名單也必然需要公開。否則，像香港的區議會選舉，選民在投票後才發現，某候選人「原來」竟是屬於某政黨，那「透明公開」又從何說起呢？ 不過，不少國家的法律以至憲法，其實都賦予公民有「秘密結社」的自由。 除了社團負責人必須「露面」外，其他成員都應該享有「身分保密」的權利，因為只有「保密」，才能保障「自由」！政黨當然也是一個「公民自由結合」的團體，其成員（即黨員）理應享有同等的權利。要求政黨公開黨員的「名冊」，顯然有「侵犯人權」之嫌。
除了上述兩種主要的規管模式外，還有另一種也相當常見的方法，就是「用錢掟佢」！嚴格而言，這也許不算一種「規管」方式，而是一種引誘政黨及候選人自願受到規管的手段。因此，「政府津貼」模式與上述兩種方式並存也非罕見。 即候選人或政黨在接受「政府津貼」後，還可以在受限制的情況下，接受公眾捐款；又或者收了政府錢以後，還可以「無限量」但「透明」地繼續收受捐款。
「政府津貼」模式廣泛實行於東歐、非洲等「新興民主國家」。這些國家的「私領域」一般比較弱，公眾捐款能力有限，也普遍缺乏政治捐款的傳統，若單靠「民間力量」，實在難以發展出穩健成熟的政黨，這對建立可持續的「政黨政治」顯然是一大障礙。 「政府津貼」拉近了各政黨的「起跑線」，製造了較公平的「政治競爭環境」，也在一定程度上減少了「金權」對「選舉」，乃至政治運作的影響。
一般而言，「國家津貼」有以下幾種主要的形式：第一種是直接將等量款項撥予各「註冊政黨」，以資助政黨的各種日常活動開支，這種方式在不少國家都有應用，在「新興民主國家」更為普遍，不過在非洲國家則較少。 這種資助的款項一般不會太多，但對很多缺乏籌款能力的「新政黨」，已是「荒漠甘泉」。
第二種是對「競選活動」的資助。香港的選舉自2002年開始也有這種形式的資助。以2012年的立法會選舉為例，任何候選人無論當選與否，只要得票率超過5%，就可以獲得政府每票11元的資助，上限為競選總開支的一半。 這種按得票津貼的方式，在全球範圍相當常見，以保證具民意支持的「草根政客」也有參選的機會。
第三種同樣常見的資助方式，就是直接對議員提供津貼。香港立法會議員的基本月薪只有9萬多元，年薪也不過是百多萬，但辦事處營運、酬酢和交通等津貼，加起來一年卻接近三百萬。有些除了對個別議員提供津貼外，還向在國會中佔一定比例議席的「有效政黨」提供津貼，例如台灣會資助「有效政黨」成立「黨團」的部分開支。
除此以外，還有一些間接的資助方式，例如免費為各候選人在電視或電台提供廣播時段，香港電台的選舉競選節目，其實也有類似的功能。 另外，香港政府還會為各候選人免費將一份「競選傳單」郵遞至相關選區的每一名選民。 按照「優惠級郵件」每份郵費$1.57計算，新界西有過百萬登記選民，則政府其實每名候選人已經津貼了超過$1,570,000郵費了。
從某個角度來看，「國家資助」拉近「草根候選人」和「富貴候選人」的起跑線，對小型政黨也相對有利。對減低金錢對選舉造成「過分的影響」，似乎也確有相當的效果。然而，正如其他的規管方式一般，「國家資助」並不能夠防止私下的政治獻金和各種的選舉舞弊。除此以外，「國家資助」雖然減低了政黨對「黨費」的依賴，但從另一個角度看來，這其實是讓一些本來已失去「足夠群眾支持」的政黨繼續苟延殘喘，這也不見得是一件好事。 況且，「國家資助」幾乎必然導致各政黨的「黨中央」權力上升，由此也會造成各政黨的架構越見「官僚」，失去活力。
不過，這種方式最具爭議之處，還是關於「公民權利」的部分。大多數國家實行的資助方式都是以「政黨」為主要單位的。也就是說，要獲得資助，所有政治團體必須登記為「合法政黨」。成為政黨後，黨員名單和財政等都必須上報以至公開。上面已經提過，這是對「表達自由」和「結社自由」權利某種形式和程度的侵犯。
香港現時沒有「政黨法」，所有所謂的「政黨」其實都只是以「公司」或「社團」方式註冊成立。一直以來，政府對訂立相關法規表現得愛理不理，但近來卻對訂立「政黨法」相當熱衷，以「資助」利誘各政黨將「領導層」、「黨員」及「資金來源」等各種資訊「透明公開」。在這政制改革釀成一番「亂局」的當而，出現這般的態度轉變，實在令人生出諸多遐想……
在接下來的篇章，朝日將會發揮（假）歷史學本色，與各位介紹一下香港選舉發展的歷史。其中當然少不了極具香港特色的「選舉制度」──「功能組別」，以及這種世所罕見的「奇妙制度」，對香港的政治生態究竟造成了什麼影響。