SENSE隨筆150403
「功能組別」之批判
朝日執筆：選舉簡介系列（十五）香港「功能組別」制度Functional Constituency System：
對「功能組別」選舉的批判
簡單介紹過各類型的「功能組別」後，接下來就要說一下對「功能組別」的觀感和評價了。總體而言，智識界主流對這個制度持批判的態度。
為「功能組別」存在所作的辯護，無外乎說香港是個「資本主義社會」，必須照顧工商界的利益，因此「功能組別」有其存在的必要云云。 然而，世上所有公認的「先進資本主義國家」，鮮有「功能組別」的設置，反而絕大多數都是以「全直選」的方式產生議會。 這些國家的「資本主義」也一直運作如儀，暢通無礙。
一般對「功能組別」的質疑和批判有以下四點：
首先是從「選舉」最基礎的「核心價值」出發，「功能組別」選舉並不是一個「公平選舉Fair Election」。請參看本系列第一集關於選舉「公平」的論述，其中「每票大致等值」是非常重要的一點。按此標準，「功能組別」制度正是「不公平投票權Unfairness in voting rights」的最佳示範。
在2012年以前，全港三百幾萬選民中，有二十多萬「有財有勢者」和「專業人士」可以在選舉中「多投一票」，本身就已經違反「民主選舉」中「一人一票」的公平原則。**** 更何況，他們「額外一票」的「權重」，平均比全港絕大多數選民手中「唯一一票」要多13.67倍（以2008年的數據計算）。 也就是說，有五萬多的「超特權選民」控制了議會中的25個議席。 這25席的票值「權重」為「地區直選」選票的五十多倍。
再作個極端一點的比較，以2014年最新的選民登記數字計算，「金融界」的一個議席，代表了其背後的124個「登記選民」；而在地區直選中，九龍東選區有選民566,277名，但在議會中只有5席代表，每個議席代表了約113,255個選民。兩者的代表權差距超過900倍！
「功能組別」系統內部，各界別的「票值」其實差距也很大。也不要和大老闆比較了，即使同樣屬於「專業人士」，近92,957名「教師」和6,482名「律師」同樣可以選出一個議席。換句話說，律師投下的一票「分量」等如14.34個教師！就算真心認為某些「專業人士」不知為什麼「應該」在議會中擁有較高代表權，如此讓這一些「專業人士」比那一些「專業人士」擁有高倍數的代表權，從制度設置上而言，也似乎很難說得過去。
2012年增加了「超級區議會」之後，名義上所有選民都可以「一人兩票」，感覺「公平」多了。不過，在當屆選舉中，其實693,240名「超級區議會」選民，還抵不上128個「金融界」選民，兩者的差距超過5,400倍！
上面這些也許很多人已經說過了，但「功能組別」選舉中的「不公平」還有更「邪惡」之處。作為一個「普通老百姓」，又不是孫悟空會分身，當然只能在「地區直選」和「超級區議會」各投一票。不過「功能組別」中很多界別都是「公司票」，而「公司」就是會分身！只要有錢，要成立七十二個會社，開設七十二間公司，又有何難？不說別的，若有一天「誠哥」忽然「心血來潮」，把旗下所有「百佳」、「Fusion」、「International」，以至「屈臣氏」全部分開獨立註冊的話，就已經即時成為「批發及零售界」的最大票倉，單想一下也覺得非常有趣！這種「無限分身」存在的可能性，足以對選舉的「公平」造成嚴重打擊。
第二點，「功能組別」經常為人詬病的，就是所謂「小圈子選舉」了。「小圈子選舉」最大的問題，大概就是其容易成為舞弊的溫牀。話說當年 彭定康提出在1995年立法局選舉中，增設「在職人士多一票」的「新九組」，令選民人數驟增百萬。他當時聲稱要對「功能組別」進行改革的理據，正是原有的「小圈子」功能組別，「容易造成貪賄和舞弊liable to corruption and fraud」。似乎渾然忘記這個「神奇制度」的始作俑者，其實正是他們英國佬，當真是 “賊喊捉賊”！當然，他對「小圈子」的這個評價，從學理上說是完全正確的。
單從常識出發，一場選舉中的選民基礎越大，投票人數越多，各種舞弊，例如買票的難度就越大。試想在一個選民數目五千萬，投票率達八成的國家總統選舉中，要「產生效果」相信總得要「買」幾百萬票吧！要「買」幾百萬票之餘，還要不被人發現，困難度實在高得不能想像。然而，在「小圈子」的一千幾百，以至一百幾十選民當中，要進行各種「神秘操作」相對就容易得多了。在酒樓訂個房間擺十圍八圍，就已經「搞掂」了超過半數選民了！
還有一點非常有趣，就是大多數界別都是實行「公司票」制的，理論上所有公司都是屬於股東，並代表股東利益的。一間上市公司動輒有幾萬股東，代表性似乎也相當廣泛。（但股東中又有非本港的投資者，這到底算不算外部勢力干預本港政治？）不過，恕我孤陋寡聞，印象中「獅子銀行」好像從來沒有在「股東大會」中，討論過其在「金融界」功能組別中的一票到底應該投給誰。猜想這個問題，應該也從來沒有排進董事局會議的議程之內。最終投票意向的產生過程委實非常神秘！同樣的神秘過程，當然也出現在其他界別的各種「聯會」、「總會」、「機構」之中。
就當有一間上市公司真的召開董事會，以至股東大會決定了投票意向，但這個意向又是否能夠真實反映在選票之上呢？之所以有這個問題，是因為現行「功能組別」中「公司票」的投票方式，是由相關公司或團體，預先指定一名已具備「地方直選」選民資格，並與該公司或團體有「密切聯繫」的「自然人」作為「代表Delegate」。（該公司的「僱員」，包括「掃地阿嬸」已是法定的「密切聯繫」。）這個代表在選舉日當日前往投票站秀出身份證時，票站職員就會把屬於他的「地方直選」及「功能組別」選票（通常他都不只代表一間「公司」，因此往往會收到一大疊），交給他到「投票間」劃票，然後把選票「分門別類」投進票箱。
就這樣看來，倒有點像美國總統選舉中的「選舉人制度」。不過，美國「選舉人」就像議會中的議員一樣，投的是「明票」，若「選舉人」不按州內選民的決定投票，該州有權予以追究。香港的投票人，即使只是「代表」，但受到「秘密投票」法例的保障，投的是「暗票」。在這種情況下，如何保證這位「代表」當真按照「公司意願」投票呢？況且，「功能組別」中每一票的票值都這麼「重」，顯然大幅增加了舞弊行為的風險。
第三個較大的質疑就是有關「代表性」的問題。首先，到底按照「功能組別」分類的各「行業」中，究竟有沒有一個統一的所謂「行業利益」存在？若有，則現行制度又是否能夠反映出這個「行業利益」？即使是同一行業內，不同規模「公司」的利益往往都不一致。
最經典的故事，莫過於2008年「旅遊界」功能組別的選舉中，謝偉俊以324票（36.69%），1%之微擊敗得到315票（35.67%）的業界大老、旅遊業議會總幹事 董耀中，當選成為代表「旅遊界」的議員。（「法律超人」參選「旅遊界」這事本身也非常「蹊蹺」，他其實是以「旅行社法律顧問」的身份參選的。現行相關選舉法例中，只要聲明自己與該界別有「實質關連Substantial Connection」即可，而不必一定是相關界別的「持牌人」或「從業員」。至於「關連」的「實質」與「不實質」之間，就真的有很大空間了。）謝偉俊取勝的關鍵，在於他非常努力爭取「強記」、「明記」等小型旅行社的支持，而董耀中雖然牢牢掌握了「永安」、「康泰」、「星晨」等中大型旅行社，但在「一社一票」之下，最終不敵。
本來，按照「功能組別」設置的邏輯，這個制度之所以存在，就是因為某些行業和界別關係著香港社會、經濟的命脈，因此要給他們在政治影響力上「加權」。然而以「金融界」為例，其選民資格就是所有「在香港獲法例認可的銀行、有限制牌照銀行以及接受存款公司」，也就是說大如「大笨象」，小如街口「強記財仔」同樣是一票。這與原來「根據其社經重要性予以加權」的原則顯然又不相符。換句話說，「功能組別」不但受到「外部」攻擊，就算是其本身的「內部邏輯」，也未能自足。
而且，正如上幾段提到過，「自然人」不能分身，但「公司」卻可以，因此自然令人產生「種票Vote-Packing」的疑慮。況且，「公司」的形態、規模本來就是「千變萬化」的，跨國大企業是公司，難道「特殊目的實體Special Purpose Vehicle（SPV）」（即俗稱的「空殼公司」）就不是公司了嗎？我開一間公司的Purpose，就是用來投（種）票的，這難道還不夠Special嗎？
「社團」也有類似的問題，以3席「勞工」界別的議席為例，其選民資格是「註冊職工會」。會員近九萬人的「香港教育專業人員協會（教協）」是一個「註冊職工會」，有一票。不過，根據香港法例，成立「工會」的最低門檻只是七人！一間二三百人的中型公司，理論上已經可以成立三十四個「註冊職工會」了。
若這樣也嫌麻煩，還有更簡單的辦法。不少組織的成員（團體或公司），會自動獲得某個界別的選民資格。以「資訊科技界」為例，政府指定了若干個「與資訊科技相關的註冊組織」，這些組織的個人或公司成員，會自動成為「資訊科技界」的選民。（「選民」的「光譜」實在異常寬闊，其中有「電機暨電子工程師學會（香港分會）」，也包括「高登電腦商會」的會員，非常符合「廣泛代表性」。只是不知道這兩個會是否存在共同的「界別利益」）在這種情況下，只要這些組織的會長「別有用心」，不斷增收會員，就自然成為「票倉」了，實在非常「方便快捷」。至於那些新增會員是否當真從事「資訊科技業務」──「我除咗賣Game之外，每日都用iPad 更新自己公司個Facebook Page架！」
第四個對於「功能組別」的重大質疑，就是關於其如何「劃界」的問題了。換句話說，即到底應該包括哪些界別，不包括哪些界別？在包括的界別內，到底又應該包括些什麼，不包括些什麼？
早於1985年「功能界別」成立之初，社會上就已經不斷出現有關上面兩個問題的質疑。 然而，從港英時代到今日的特區政府，都沒有對相關問題作過一個完整的答覆，也沒有給出一個設定「功能界別」的統一邏輯。 難道是說，某些行業因為「有功能」故能設立「功能界別」，而其他的行業都「沒有功能」嗎？ 由於「功能組別」的議席幾乎是逐屆增加，所以每當要增設一個新界別時，這個關於「社會功能」的爭論就特別激烈了。每一個還沒有代表議席的行業或專業，當然都會爭相高呼自己「是有功能的」！
「功能組別」的界別設立，顯然沒有清晰的客觀基礎。最明顯的例子莫過於經常受質疑的「漁農界」。「漁業」和「農業」當然都有很重要的「功能」，不過若按照「功能組別」的「社經命脈邏輯」，實在很難解釋「漁農界」， 作為一個無論GDP比重或工作人口比例，均不足0.1%，而且還逐年持續下降的「產業」，為何也能分配到一個「特權議席」。（題外話，「漁農界」在「行政長官選舉委員會」中佔六十席，相反「教育界」只有二十席……果真是「百無一用是書生」！）
社會作為一個有機體，本來就有不同的光譜和維度。早於八十年代商討設立「功能組別」時，各種以不同方式劃分的「界別」，例如「婦女界」、「宗教界」等，已不斷爭論究竟誰應該擁有代表權。當時 黃宏發（中文大學政治及行政學系創始人之一，前立法局主席）就已撰文指出這種「界別」分類的荒謬：有「女界」是否也應該設立「男界」？有「宗教界」是否也應該設立「無宗教界」？況且各教信念迥異，任何一教都很雖代表其他教，如此豈非每個宗教都要有一席？諸如此類的問題，實在不勝枚舉。
由於缺乏客觀標準，故每一次增加「功能組別」議席時，都必然會引發極大的爭議。不過，修訂規則的主動權始終操控在政府手中，因此行政部門就有極大的空間，在設立一些「對政府較為友善」的界別（例如「漁農界」）之餘，還可以在劃定「選民界線」時，盡可能地把潛在反對者摒除於該新增的界別之外（1995年「新九組」中新增「漁農、礦產、能源及建造界」，選民資格為「所有報稱從事漁農、礦產、能源或建造業的已登記選民」，回歸後的「漁農界」則改為只有「註冊漁農團體」可以投票，而不再是漁夫農夫個人本身）。
就算當真能夠定義出某個「公認非常有功能」的界別，究竟如何為這個界別的選民資格「劃界」，也是一個相當大的問題。究竟誰包括在界別之內，誰又不包括呢？為什麼？有什麼標準嗎？
作為一個「有功能的界別」，「醫學界」的地位算是較少受到質疑了。而且，「醫生」的資格似乎也很清晰，應該沒有什麼大問題吧。且慢！從前英國佬歧視就算了，現在香港已經成了名正言順的「中國地方」，為何「中醫」沒有代表？回歸後「中醫」在成功爭取「法定註冊資格」和「開病假紙」以外，其實也不斷爭取「醫學界」的選民資格，但卻一直沒有結果。最主要的原因就是，「醫生界」原來的選民──「（西）醫生」反對！直到今天，「中醫」甚至連「衛生服務」也不是！
不說回歸後，先循其本。事實上，自從1985年第一次「功能組別」選舉以來，關於「醫學界」「界線問題」的爭議就一直沒有停過。話說當年設立以「醫生」為選民資格的「醫學界」之時，最大的爭議聲音是來自「護士」的：「我們難道不是在從事「醫學工作」嗎？醫院裏的「醫生」脫離「護士」的支援能「獨立工作」嗎？」的確，雖然處身於同一個工作環境，但「醫生」和「護士」的「界別利益」並不一致，往往還是矛盾的。由於鬧得太凶，政府結果在1988年增設了「衛生界」功能組別（1995年改名為「衛生服務界」）。
不過，問題並沒有因此而解決。因為「醫學界」的選民，其實包括了「註冊醫生（西醫）和牙醫」，這兩種人的利益不見得很一致。不過「牙醫」的「界別利益」似乎從來沒有「被代表」過。歷屆「醫學界」的議員清一色是「醫生」，議員甚至候選人的政綱和發言，也極少觸及關於「牙醫」的議題。原因無他，正是因為「醫學界」過萬登記選民中，「牙醫」佔不足15%，是故「得醫生者得天下」，「牙醫」自然就成了「孤兒仔」了。
把「牙醫」獨立出來成為一個界別又如何？表面上似乎可以。只是若這個運作邏輯成立的話，其實類似的問題同樣存在於「衛生服務界」。「衛生服務界」的選民除了「護士」以外，其實還包括「脊醫、助產士、藥劑師、醫務化驗師、放射技師、物理治療師、牙齒衛生員、視光師、職業治療師」等。這個界別選民人數超過37,000人，其中過半是「護士」。因此，正如「醫學界」的情況一般，「衛生服務界」的代表一直由「護士」壟斷。若要「分拆」，豈不是要分成十幾個界別？
世上「產業」、「專業」何其之多！所謂同一類的「產業」和「專業」，只要有心，絕對可以無限細分。「醫學界」即使摒除了「牙醫」，不同醫院同樣有不同利益。「那打素」代表不了「聯合」；「瑪嘉烈」和「屯門」的利益不一致；「威爾斯」和「瑪麗」也可能會有矛盾……到了同一所醫院內，不同科系的醫生的利益又不一致……若這樣一直分下去，似乎就只有分到「個人」才能完了。這樣的話，「一人一票」不是更簡單乾脆嗎？
只能說一句，「功能組別」的設立和分類邏輯，真的很神秘！
#表示以往曾為立法局/會議員，本屆重返議會。
^「區議會（第二）」的選舉，其實是以「名單比例代表制」形式進行的。這裏僅列出各名單首位，同時也是其名單中唯一獲得議席的候選人。
本屆30席「傳統功能組別」議席中，有15席為「自動當選」，剛好佔50%。另外尚有4席以超過75%選票壓倒性勝出。