SENSE隨筆150321
功能組別之源起
朝日執筆
選舉簡介系列（十三）香港「功能組別」制度Functional Constituency System：「功能組別」選舉之源起
上兩集我們簡略地介紹了香港自開埠以來，「直選」又或者說是「公眾選舉」的發展史。 本集我們會轉為講一種非常具有 “本土特色”的選舉方式──「功能組別Functional Constituency (FC)」選舉，也稱為「功能界別」或「功能團體」。 「Constituency」本是「選區」的意思，不過在這種選舉方式中，這些「選區」並不如普遍以「空間」劃分，也不是像歷史上曾出現的法國議會以「階級」劃分，而是「創造性地」以社會「功能Function」劃分。
若果不算1883年那次「潔淨局」兩個議席的 “真普選”，「功能組別」選舉的歷史比直選還要早。 1985年立法局選舉引入「功能組別」議席，議會內首次出現官守和委任以外的議員，實可視為香港「代議政制」的先聲。*** 由這個制度出現至今，透過「功能組別」選舉產生的議員，一直佔據議會一半的議席，影響力不可謂不大。
不過，奇怪的是無論本地抑或外地研究選舉的學者，對「功能組別」選舉似乎都沒有多大興趣，在其出現頭二十年的光景中，相關的研究跡近於無。學者們之所以對此興趣缺如，最大的原因大概是，在起初一段相當長的時間，一直都不認為「功能組別選舉」是一個「選舉」！「不確定性」是「選舉」一個非常關鍵的「性質」，也是選舉研究的「魅力所在」。然而，當一個「選舉」的過程和結果，都「盡在掌握」（即俗稱「內定」）之時，這個選舉就很難按照一般「選舉研究」的邏輯、理論和框架去進行研究了。 況且，按照《基本法》第六十八條，「香港特別行政區立法會……最終達至全部議員由普選產生……」。 按照正常理解，會據此認為「功能組別」只是「過渡性安排」，研究價值自然較低。***
當然這其中還有另一個困難，就是香港式的「功能組別」選舉在當今之世非常罕見，對社科類尤其是政治學的研究者而言，缺乏「比較對象」是進行研究的一個大難題。 誠然，與香港式「功能組別」相似的「職業代表制Professional Representation」在歷史上例子不少。寬鬆一點的話，大革命前法國的「三級議會」實行的也是一種「職業代表制」，其劃分的「職業」分別代表「教士」、「騎士」和「其他所有職業」。（而且還實行「分組點票」，實在與今日香港的「功能組別」同出一轍。）在十九世紀末二十世紀初，也就是所謂的「第一波民主化」時代，歐洲不少議會內都曾出現過這類「職業（行會）代表制」產生的議席，但很快就退出了歷史舞台。
不過，也不要以為香港的「功能組別」真的是「天下無雙」，愛爾蘭的議會現時存在類似的制度。 愛爾蘭實行兩院制，其上議院Seanad Éireann有60席，其中11席由總理委任、3席由愛爾蘭國立大學畢業生選出、3名由都柏林大學畢業生選出，餘下的43則由「文化」、「漁農」、「勞工」、「工商」、「社會」五大界別選出。這簡直就是香港「功能組別」Crossover「選舉委會員」了！不過，愛爾蘭上議院的權力非常有限，它沒有提出法案的權力，也只能「審議」下議院交上來的議案，而且還沒有否決的權力。 最重要的是，雖然它已經如此「委曲求存」，但愛爾蘭人民還是覺得它 “篤眼篤鼻”， 故此「廢除上議院」已被本屆政府列入「憲政改革計劃」之中。 另外，斯洛文尼亞也有與愛爾蘭類似的設計。 至於像香港一樣，透過類似的「功能組別」方式產生的議員，竟然能與直選議員平起平坐，擁有同等權力者，恐怕就只有鄰近的「梳打埠」了！（在歷史上則有法西斯義大利、佛朗哥西班牙，還有修憲前號稱「萬年國大」的「中華民國國民大會」。）
不過，千禧年過後，學界研究情況稍為有變，有學者開始對「功能組別」選舉感興趣了。原因之一是他們發現，這個本來應只屬於「過渡性」的安排，原來可能會「過渡」至2046，而事實上，也不知不覺間運行三十年了。 之前的篇章也說過，一個制度存在運作越久，就越「頑固」，也越難被取締。 況且，「選舉研究」還包括「選舉」對社會和政治架構所造成的影響， 這個制度運行近三十年，對香港的政治生態必然造成相當大的影響，本身已是一個值得研究的課題。 而且，「功能組別」雖然「內定味濃」，但也不是鐵板一塊。不同界別的「選舉」之間，其實也因「政治微生態」的不同而有微妙的差異，其相互之間的比較研究，就已經能夠透視出點什麼來了。因此，有關「功能組別」選舉的研究，就開始相繼出現了。
要說「功能組別」在香港如何出現，大概得從香港開埠之初開始說起。 今日的香港常被人說是「官商勾結」，其實「官商勾結」一直是香港的常態。尤其是殖民地建立之初，政府能力有限，與財雄勢大的「怡和」、「太古」等大行「共同管理」這片土地實在理所當然。當時行政局的構成，多半是由政府各部門首腦兼任的「官守議員」，而其他席位（當然是委任），則不成文地為一個「怡和代表」、一個「匯豐代表」、一個「太古代表」，其他如「會德豐」級別的「二線行」一個代表，有時也有個別德高望重的行會大老（如律師、醫生）獲邀入局。
另一方面，這片地方98%人口是華人，自然有需要將華人菁英拉攏到建制之中。具體做法是先以「荷蘭水蓋」安撫之，若其位高勢大，不滿於 “爵勳虛名”，也可以考慮將之委任進「定例局」（立法局）甚至「議事局」（行政局），使其有接近權力中心、參知政事的機會。學術一點說，就是 金耀基等所提出，相當著名的「行政吸納政治」模型了。
於是，商人集團、專業領袖和地方菁英在這種運作模式下得到參政的機會。對於政府而言，所有問題都可以在擺上枱前，先關上門「協商定當」，然後才作「公開諮詢」和放到議會「討論」。 所有政策以此流程運作無礙，在社會上也鮮有阻力，行政立法關係高度融洽。這大概就是立法局會議安排在星期三，與賽馬放在同一天的原因吧！這樣就可以方便「同一批人」散會後一起到馬場聯誼，觀賞愛駒出賽了。 須知當時立法會的「效率很高」，往往一天之內就會完成幾個法案的「三讀」，根本不會出現如今的「馬拉松辯論」。
這種模式一直運作到上世紀的八十年代。在中英有關香港前途談判之時，中方就已經對這種「行政吸納政治」的運作模式相當滿意。況且，讓工商界和專業界的菁英領袖在建制之中繼續發揮影響力，也有助於提升他們對回歸的信心，有利政權的順利過渡。
然而，在《聯合聲明》中，指明回歸後香港的立法機關，必須「由選舉產生」。根據文獻和有份參與者的憶述，相關條文幾乎是最後才加進《聲明》之中的。 英方按照「西方世界」的邏輯理解「選舉」；但在中方而言，「選舉」因應各國相異的國情，並沒有所謂的「國際標準」。
不過，最先以「選舉」名義鑽空子的，其實正是港英政府本身。為了搶先為政權轉移後的香港定立「政制範式」，麥理浩在八十年代推動議會「民主化」，也就是說，最低限度議會內不能再有「委任議席」了吧！ 然而，在議會引入「選舉議席」之時，如何能夠保證那些「傳統菁英」繼續擁有建制內的發言權，以維持多年行之有效的「行政吸納政治」體制呢？這一個問題，以非常直白的語言，表述於當年的「政改白皮書」之上。換言之，就是如何在開放「民主選舉」的同時，繼續保障「精英特權」！
最後想到一個「兩全其美」的辦法，就是建立一種特別的「選舉」辦法，只容許這些菁英參選和投票，這樣就能保證他們必然能夠被「選入」議會之中，成為議員了。因此，遂有「功能組別」的誕生。*** 從概念上而言，「功能組別」選舉其實就是把從前透過委任而晉身議會的各大利益集團代表，以「選舉」的包裝，讓他們的影響力得以在「民主化」議會中，制度化地延續下去。當然，從前是由督爺指派代表，現在則變成業界推舉，也算是一種「民主」的進步吧！
中方看到港英政府竟能創造出「功能組別」此等的「天才的選舉制度」，當然大為欣賞，並在不久後啟動的《基本法》草擬中照單全收。在《基本法》中加入「功能組別」的選舉辦法，首先就滿足了「聯合聲明」中有關「立法機關由選舉產生」的要求；另一方面能夠安撫當時「人心惶惶」的工商界，保證他們回歸後的政治話語權，而且，在面對「民主派」爭取「直選」的呼聲時，「功能組別」可以作為「委任」和「直選」之間的重要緩衝。最後敲定以「混合制」組成議會，「功能組別」與「直選」各佔一半，可謂左右逢源，確保香港社會在過渡期和回歸初期的穩定。
1985年的立法局選舉中，首次出現「功能組別」選舉議席。事實上，這是香港立法局歷史上首次引入「選舉議席」。當年立法局的35個議席分為三部分：11席為包括港督及其他官員在內的「官守議員」；12席是由「選舉團」分區以「多輪投票制」選出，「選舉團」的成員為各區的全體市政局（區域市政局）及區議會議員；最後12席就是由12個「功能組別」各自以不同方式選出的議員了。
歷經1988、1991兩屆，「功能組別」的議席及佔議會的份額不斷增加，「界別」的種類也有所擴充，至1995年回歸前最後一屆的立法局中，「功能組別」已有30席，佔議會內一半議席。（另外分別為20席「地區直選」及10席由全體區議員組成的「選舉委會員」選出。）「議會一半議席」的這個比例，自此一直沒有改變。
2012年立法會在增加5席「地區直選」議席的同時，也增加了5席新設的「區議會（第二）」（俗稱「超級區議會」）功能組別議席。立法會總議席增至70席，「功能組別」繼續維持佔50%（35席）的比例。
說明：
- 1985年「選舉團」的12席中，有兩席分別由「全體市政局議員」及「全體區域市政局議員」選出，另外10席則由「全體區議員」選出。按照現在「功能組別」的分類方式，其實這12席「選舉團」議席也可算是「功能組別」。如此，則當屆「功能組別」比例將增至佔全體議席的42.1%。
- 1988年「功能組別」中新增「衛生界」（1995年改稱「衛生服務界」）及「會計界」，取代了兩個「委任議席」。
- 1991年開始，港督雖仍為立法局的「當然議員及主席」，但不再出席立法局會議，改為委任一名議員為「副主席」，負責主持會議。至1993年，港督不再擔任立法會議員，會議主席一職改由全體非官守議員互選產生。
- 1995年的選舉，將投票年齡由以往的21歲，調低至與中英兩國相同的18歲。彭定康政府該次選舉中將「功能組別」擴充成「新九組」，令合資格選民大幅增至106萬，佔「地區直選」選民的超過40%。「選舉委員會」10席由全體民選區議員選出，以今天的標準亦可視為「功能組別」，如此則「功能組別」佔議會比例為66.7%。
- 由於中方指由「彭定康方案」選出的1995年立法局是「三違反」，故拒絕讓該屆議會「坐直通車」。「香港特別行政區籌備委員會」並於1996年底，以「60議席60票制」方式，於60名候選人之中，選出60名「臨時立法會」議員，在回歸後的1998年立法會選舉前，行使立法機關職務。
- 1998年及2000年的「選舉委員會」組成與以往不同，並非由下級議會成員組成，而是按類似「功能組別」的「界別分組方式」選出。根據《基本法》，這個「選委會」的功能，除了選出第一屆立法會10席及第二屆立法會6席外，還包括在行政長官未實現「普選目標」前，選出特區行政長官。
- 2012年增設5席「地區直選」議席的同時，亦新增了「區議會（第二）」，即所謂「超級區議會」的「功能界別」5席。立法會議席總數增至70席。「區議會（第二）」界別的選民人數達320多萬，佔全體「地區直選」選民的93.3%。