SENSE隨筆150406
功能組別之影響 (上)
朝日執筆：選舉簡介系列（十六）香港「功能組別」制度Functional Constituency System：「功能組別」的現況及影響
之前說過，「選舉研究」的對象除了是選舉制度本身、相關的規則，和各種相應的競選活動以外，其實由不同選舉制度所產生的政治及社會效應也非常重要。從「民主選舉」的學理出發，「功能組別」選舉自然「渾身上下都是破綻」。不過，正所謂「三十而立」，一個制度既然存在了整整三十年，並且長期佔據著一個地區「最高層級議會」一半的議席，則必然對這個地方的政治生態，包括議會運作、政黨發展、政策方向等方面，均會造成極大影響。
從1985年首屆「功能組別」選舉迄今，香港政治的確出現了不少變化。不過，要清晰地擷取到底哪些變化由「功能組別」導致，哪些不是，顯然並非易事。
在一般「大眾觀感」，或至少是「大眾媒體」的觀感中，「功能組別」議員予人的印象似乎只有兩個。一是這些議員都「極度偏袒工商界」，在議會中一直扮演著通過政府議案的「橡皮圖章」角色，是「保皇黨」；二是他們都「很懶」，經常缺席會議，即使出席也遲到早退，坐在議會中也只是「釣魚」或「打機」。
這種看法難免以偏概全。須知不同界別的組成結構有異，其中固然有「工商大腕」和「產業代表」，但也有「專業人士」甚至「勞工代表」。套用以往說過的「壁壘Cleavage」理論，他們顯然代表著不同的「階級利益」，說他們全都「偏袒工商界」也未必準確。況且，各界別的議員雖然都是由「選舉產生」，但選舉方式和選舉狀況也各不相同。同為「功能組別」，以「不同方式」產生的議員，其在議會上的表現也有明顯的差異。***
上述兩個觀感是否實情呢？經過學者對「功能組別」議員多年來在議會內各種「行為數據」（例如「出席率」、「表決取向」等）作出量化分析研究，發現有幾個比較明顯的現象。
首先是「功能組別」內各議員的「表現」差距極大。在「勤力」方面，部分「功能組別」議員甚至比直選議員的「出席率」還要高。他們大多屬於「專業人士」類別，而且其中不少也「交替當選」過直選議員，例如 郭家麒、張超雄等。除了「出席率」高以外，這些議員的發言、動議、質詢等在議會中的「作為」，也往往在全體議員中名列前茅。 另一方面，議會內「懶蟲」的頭幾位同樣由「功能組別」議員包辦，這類議員「出席率」往往低見個位數，而且出席也經常是以分鐘計，當然也不可能有多少會場活動了。他們甚至連「參與表決」的次數也偏少，就算「撳制」也多數是「棄權制」。
故此，說「功能組別」議員「較懶」實在是以偏概全。誠然，「功能組別」議員作為一個整體，其「勤力指數」與「直選議員」有相當差距，但這主要是因為部分「隱形人」將整體數據大幅拖低所致。也許正是由於「公眾觀感」不良的緣故，在2012年選舉中不少「冧莊」多年的「功能組別」議員都放棄連任，而換上一些較「勤力」的新血，例如自界別成立，即一直擔任該界別議員的「金融界」李國寶及「體育、演藝、文化及出版界」霍震霆，分別換成 吳亮星和馬逢國；而民建聯的 何俊賢及工聯會的 鄧家彪，亦在幾乎全無競爭之下，以32歲之齡當選「漁農界」及「勞工界」的「功能組別」議員。 經過「換血」後，近兩年「功能組別」的「整體數據」其實已提升不少。***
不過整體而言，我們可以大致認為，「功能組別」中「專業人士（個人票）」類別的議員，其在議會中的「數據表現」，與直選議員相當接近，而其他類別的「功能組別」議員，表現則相對「差強人意」。 一般來說，一個界別的選民人數越多，競選過程越激烈，則該界別的代表議員在議會中的表現，就與地區直選議員的「表現數據」越接近。反之則「越懶越hea」。***
第二個「功能組別」議員的明顯特徵，就是他們加入政黨的比率明顯較低。 本屆立法會的地區直選議員中，只有 謝偉俊一人在「政治聯繫」上報稱「獨立」，佔整體35席的不足3%。 然而在「功能組別」議員中，有12名為「獨立候選人」，佔超過三分之一。 若撇除那5席較特殊的「超級區議會」，比例更達40%。 這個「獨立議員」的比例，在以往「政黨政治」根本還未開始的立法局／會中更高。就算是1991年選舉開始出現諸如「港同盟」、「匯點」等「疑似政黨」之後，「功能組別」議員中一直相當穩定地有大約一半是沒有政黨背景的。
要解釋這個現象也許並不困難。首先，選舉規模及選民數量小，當然是個相當重要的原因。一般「功能組別」選舉中，單一界別選民的總數都不多，少的甚至只有一百幾十，多一點也不過一千幾百。「專業人士」類別的選民普遍算是多的了，但除了「教育界」有九萬多選民，其他的也大多只有一萬幾千。一萬幾千選民，其實不過相當於一個「區議會選舉」的規模。無獨有偶，區議員當中沒有政黨背景者的比例也相當高！這是巧合嗎？
我們要問一個最原始的問題：政客究竟為什麼要「入黨」，每年「大拿拿」交幾舊水黨費，又不知有何福利。可以說，「政黨」存在的「唯一目的」，就是為了「選舉」！當選區巨大，選民數量眾多，以個人之力自然很難處理大規模的選舉活動。於是，理念相近的政客就會組成「政黨」，發揮資源共享的「協同效應」，以獲取競選活動的最大效益。*** 不過，組成政黨後，在「成本分攤」的同時，撈到的「政治油水」也要與「黨友」分享，一得一失。 因此，既然「選區」規模較小，以個人之力也能處理的話，實在也沒有太大的「入黨」需要。這是第一個原因。
也許接下來說的第二個原因才是關鍵。又用回「區議會」為例，各區的區議員是由他們所服務的那個小小的選區，一萬幾千「街坊」選出來的。「街坊」就是他的「衣食父母」，因為若下屆得不到「街坊」再一次的支持，他就要失業了。故此，區議員的作為，無論從「政治倫理」抑或「物質現實」的角度，都理應以該區「街坊」的利益為依歸。另一方面，作為一個（像樣的）政黨，必然會有建黨理念，有黨綱，對不同公共政策領域，也會有既定的取向。這些都是以全港「整體利益」出發的「宏觀綱領」，而鮮有是以個別地方事務為著眼點的。若一個區議員同時也是某黨的黨員，難免就會遇上「價值衝突」的問題。若黨的取向會對該議員選區內的「街坊」造成損害，應該如何取捨？
同樣問題也存在於「功能組別」的議員身上，而且由於他們的「權力」更大，這種衝突往往顯得更為激烈。「功能組別」議員很多本來就是「社會菁英」，大概也不會太擔心「失業」問題。不過，作為最高層級議會的「尊貴議員」，其中涉及的「政治倫理」問題絕對不能迴避—既然「議員閣下」是由某界別的選民選出，則理應在議會中代表他們的利益。另一方面，作為一個政黨的黨員，亦有遵守黨紀，服從黨的理念和決策，在議會中投票的義務。在這種「雙重效忠」的情況下，若黨在關於某議案的投票決定，甚至是整體的政策價值取向，與該議員所代表的「界別」出現矛盾時，「手面又係肉，手背又係肉」，應該如何取捨呢？
2012年選舉有一個很好的例子。話說東涌居民 朱綺華老太太，以擔心興建港珠澳大橋將影響其身體健康為入稟理由，在公民黨的協助下，申請對工程進行司法覆核，結果成功「煞停」工程。 法庭的判決，還影響到另外五十個正在進行的「環境評核」項目。「工程界」當然直接受到衝擊。 2012公民黨創黨副主席 黎廣德參選「工程界」議席，在選舉論壇中即被窮追猛打同一個問題──「你公文袋做乜慫恿個阿婆搞停啲工程，搞到業界無工開？」黎廣德只能支吾以對。他結果落敗。
另外還有一個存在於議會多時的活生生例子—自由黨。 自由黨雖然也有若干大老曾透過直選殺入議會，例如 李鵬飛，田北俊和周梁淑怡，但自創黨以來，「功能組別」議席都一直佔該黨在議會中議席的絕大多數。例如2000年立法會中，該黨的全部8席均來自「功能組別」；至於剛過去的2012年立法會，該黨5席中也有4席是「功能組別」議席。稱自由黨為「功能組別黨」毫不為過，因此，該黨也最容易面對上面所說的「倫理衝突」。
自由黨本身當然也明白這個問題，是以在一段相當長的時間中，當出現該黨議員的界別利益與自由黨「集體意志」相左之時，「在特殊情況下」允許該議員申請豁免跟隨黨的「集體決定」投票。 例如2005年立法會討論室內全面禁煙法案，自由黨本身對法案是支持的，但代表「飲食界」的該黨黨員 張宇人對此卻表示基於業界利益，絕對不能讓步，堅決反對。自由黨容許其「豁免申請」。然而，這種「倫理衝突」並非個別情況，而是結構性問題。為了維持黨的「團結與和諧」，自由黨在很多重要的政策議題中，幾乎都必然有黨員申請豁免。這種情況讓自由黨淪為政圈甚至傳媒的笑柄—自由黨果然很「自由」！若果不能在議會中「共同進退」（沆瀣一氣？），還搞什麼政黨呢？
從政黨本身的立場出發，這也是一個兩難問題。尤其是香港議會的議席總數相對並不算多（以「立方根法則」為標準），每一席的比重都很大，非常珍貴。若強行要該議員違反「業界利益」以貫徹「黨紀」，即使該議員沒有被「迫反」而退黨，但要是因此令他在下屆選舉中連任失敗，失去寶貴的一席，整個黨在議會中的議席比重可能就已經「大幅下降」，這對黨本身而言也是一個沉重的代價。
2004年「功能組別」中「飲食界」的選舉突顯出「政黨」所面對的「兩難窘境」。民主黨當年派出資深區議員 陳樹英，意圖挑戰爭取連任的自由黨 張宇人。為了抗衡與大型飲食集團關係良好的張宇人，民主黨及陳樹英早於選前兩三年，已動員黨各區支部「樁腳」，爭取各區大牌檔、茶餐廳、「冬菇亭」等「街坊食肆」的支持，並協助其登記為「飲食界」選民。（該界別在2004年的登記選民比2000年增加近1,500個，增幅達40%。）一時間「星火燎原」，聲勢大盛，似乎爭勝有望。然而，就在2004年選舉前後，政府提出關於「室內全面禁煙」法例的諮詢，一時間成為飲食業界關注的焦點。
對於這個法案，無論是陳樹英所屬的民主黨，抑或是張宇人所屬的自由黨，均抱支持態度，認為應該立例於「室內全面禁煙」。然而，飲食業界普遍擔心這條法例若然通過，會對食肆生意造成重大影響，因此對各候選人於此法案上的取態，當然非常關心。 陳樹英在與民主黨黨中央幾經磋商後，最終決定服從黨的「集體意志」，對相關法案表示「不反對」；而張宇人如前所述，早已就有關議題向自由黨黨方「申請豁免」，對有關法案表示「堅決反對」！在這種生計攸關的「大是大非」面前，即使是「街坊街里」也很難「支持得住」了吧！選舉結果，張宇人以2,488票（63.75%）大勝，陳樹英只得849票（21.75%）。在兩大政黨的對決中，結果竟是甲黨由於「黨紀較為鬆散」，故此得以擊敗「黨紀較嚴謹」的乙黨，這究竟是什麼的政治邏輯呀？
到底這算不算「劣幣驅逐良幣」，我不敢說，但這次事件絕對是對香港發展多年的「政黨政治」的一大諷刺！「功能組別」制度的特殊結構，顯然對香港「政黨政治」的發展造成嚴重窒礙。事實上，「獨立議員」或「明黨實獨」的議員在議會中佔的比率越高，議會就會越「離散」，這對政府就法案進行游說和「箍票」也極為不利。這種「離散」，與「功能組別」的存在當然也有莫大的關係。