SENSE隨筆150412

功能組別之影響 (下)

朝日執筆：選舉簡介系列（十六）香港「功能組別」制度Functional Constituency System：「功能組別」的現況及影響

第三個「功能界別」議員的特徵，是「政策視野」普遍比較狹隘。大部分「功能組別」議員所代表的，都是一個相當「專門」的界別，換句話說，一個相當「狹窄」的界別。不少研究都發現，各界別的「功能組別」議員在議會中的「作為」，包括「發言」、「提案」和「質詢」等，絕大部分都集中在與其界別相關的議題上。

在競選活動之時，儘管他們要競逐的，是對全港總體政策有「七十分之一」決定權的「尊貴議席」，但其向選民交代的政綱，幾乎都只集中在「界別議題」上面。***

例如「醫學界」候選人，無論是「泛民」抑或「建制」，其政綱99%都是有關「醫療政策」的，至於其他諸如「政制」、「房屋」、「交通」「經濟」等通通付諸闕如。「社會福利」方面，也許會提一下要求增加「醫療券」的金額；「勞工」方面會反對輸入「海外醫生」；「教育」方面則反對進一步增加各大學醫學院的學額。（不過同時「醫療」政綱中，又必然會要求政府改善「公立醫院人手不足」的問題！）

存在這種情況當然合情合理，因為政綱反映的，正是選民的關注點，而選民也只是期望候選人晉身議會後，能夠代表「界別利益」。然而，請不要忘了，即使這位「醫學界議員」對「醫療」以外的一切政策皆無明確取向，但進入議會之後，他仍有責任為「政制」、「房屋」、「交通」「經濟」等政策相關的各種法案作表決。根據量化研究的分析結果，在缺乏對相關議題的明確政綱下，「功能組別」議員的投票意向，一般傾向支持政府立場。*** 這也很正常，「砌」政府不見得能討好「界別選民」—-他們的投票取向本來就與「界別利益」以外一切不甚相關，既然如此，自然樂得做個「順水人情」，與政府保持「良好關係」總不會有損失吧！這種現象是好是壞，各位可以自行判斷。

「功能組別」其中一個「存在邏輯」，就是可以將各「產業」或「專業」內「行家」的意見引入議會之中，令議會作出決策之時，能更有效地獲得「專業資訊」的支援。 事實上，西歐不少「先進民主國家」，也有安排各種「專業團體」或「行業代表」加入政府不同的決策機構。 例如讓「工會代表」加入制訂「勞工政策」，讓「銀行家」參與訂立「金融法規」。 這也許有點像香港的各種「委員會」，但權力一般更大。

讓「內行」人在相關政策議題上，獲得較多或較大「權重」的話語權，這也許還說得過去。不過，香港的「功能組別」議員與上述西歐的設置，卻不能同日而語。因為一個「漁農界」的議員進入議會後，並不單被局限於只能制定與「漁農」相關的政策，而是獲得了就全港所有政策領域立法的權力！若有關於大學中醫藥學課程任何政策改易，這個「漁農界」的利益代表卻可以為在立法會「功能組別」中沒有代表的「中醫」和「大學生」作出決定。

另外，還有一種為「功能組別」辯護的論調，指議會中的直選議席「過多」，會帶來「民粹的免費午餐」，對公共財政造成沉重壓力。然而，若仔細比較「功能組別」和地區直選議員對政府的撥款要求，會發現這兩個組別的「要錢頻率」並沒有多大的分別，分別只是「功能組別」議員的撥款要求，對象通常都是其相應界別，而直選議員要求撥款的對象，則是「全港性」的公共項目，或各類「弱勢群體」。從政治哲學的層面而言，「政府」存在的一個重要目的，就是主持「社會資源重新分配」，以政治權力強制拉近「強勢者」和「弱勢者」的差距以符應「損有餘而補不足」的「天之道」。「功能組別」所代表的各個「界別」，本身已經在議會這個重要權力機構中享有「額外的話語權」，若在公共資源的運用上，再享有額外的份額，這簡直就是……《馬太福音》第廿五章29節的完美展示—「因為凡有的，還要加給他，叫他有餘；沒有的，連他所有的也要奪過來！」

由上述的狀況，還引申出「功能組別」對香港政治影響更重大和深遠的一點，就是香港政府角色的轉變。「功能組別」議員作為「界別利益」的代表，自然會在各公共政策的範疇內，盡力表達業界的訴求，爭取業界的利益，而鮮有以全港利益作宏觀考量。其結果就是，為數不少的「界別利益」議題，在議會及其他決策機構中，對全港「整體利益」的議題，產生「排擠效應」。***** 對政府而言，這些紛雜的「界別議題」，往往也會成為其在「政制發展」、「社會結構」或「經濟民生」等重大議題嚴重受壓時的「重要緩衝」。

上面已經提過，「功能組別」議員在所屬界別以外的議題上，是傾向支持政府的。政府當然也會「投桃報李」，在「政制」等「大是大非」問題以外，盡可能地滿足各界別「功能組別」議員的訴求，以維持彼此之間的「良好關係」。基本的模式是：業界有訴求，政府設立相關基金，運作幾年後成立委員會，然後視乎情況升格為「政策局」！

這種情況在「功能組別」設立頭兩屆還不甚明顯，這是因為當時「功能組別」佔的議席比例有限，而且議席主要是「專業代表」。到後來引入「產業」代表，而「功能組別」所佔議席比例也不斷提升，情況開始改變。回歸以後，情況更為明顯，各種大大小小的基金、委員會相繼成立，決策局的數目增加之餘，每個局的名字也越來越長（代表其所管轄的範疇增加）。若稍微用心比對，就會發現這些新成立的基金、委員會和決策局，大都有對應的「功能組別」。曾經存在卻被打散，重新投胎最後卻又「難產」的「資訊科技局」（據說又想「再投胎」），就是一個「基金→委員會→決策局」的好例子。

傳統以來，香港一直奉行所「積極不干預」的「小政府」政策（至少中學教科書是這樣說的），鮮有對個別「產業」或「專業」作政策性的支援乃至財政上的補貼。但回歸以來，政府顯然是「越來越大」，那些「這樣那樣發展基金」、「乜乜港」、「乜乜中心」的項目大量出現，又經常提出扶持或支援某些「產業」。現在政府的種種作為，是以往「小政府、大市場想像」中難以想像的。這種政府「角色」的轉變，似乎與「功能組別」的存在與不斷擴充脫不了關係。

其他國家或地區的所謂「大政府」行為，通常是壓抑「大市場」中「肚滿腸肥」的既得利益者，保護弱勢者不被吞噬，其背後的哲學理論是「平等高於自由」，然而，大多數市民對香港「大政府」的印象，卻似乎並非如此。香港素來以「（經濟）自由」為神聖不可侵犯的「核心價值」，故此，「大政府」若對「自由市場」作出干預，也不過是為了「讓一些人比另一些人更自由」而已！