SENSE隨筆160921
聯合國 與 布列頓森林機構 的權力結構
掌門執筆

〈聯合國〉
成立於1945年, 以取代舊有的「國際聯盟League of Nations」, 宗旨是促進世界和平; 與及為國際談判建立論壇.*** 聯合國的組成背境是二戰中的同盟國, 原初僅限曾經對至少一個軸心強國宣戰的國家加入,會員共有51國. 不久限制放寬,至2012年共有193個會員國.

聯合國的組織結構很複雜,有兩個核心部門. 「大會」是形式上的主體,準立法機關, 每個成員代表一個國家.*** 大會負責任命 「安全理事會」非常任理事國, 監督預算, 可以依表決(一人一票) 產生不具約束力的決議案.***

握有更多權力的是「安理會」, 由15個成員國組成, 其中5個是 常任理事國(中法俄英美), 能夠針對戰爭與和平事務,產生對所有聯合國會員國具有法律約束力的決議案.****
惟常任理事國 個別擁有否決任何決議案的權力;***** 需要有9票贊成的決議案才可免於遭到否決.

由於大會的決議案沒有約束力,其論壇性質甚為明顯.*** 而安理會的決議案則具有約束力,所以安理會才是聯合國真正的訂策和行動機關.
但是陳腐的「常任理事國否決權機制」延續迄今, 這種 “威斯特伐利亞(ie西發利亞) 體制”, 即強權政治制度,久為世人詬病, 一直是體制改革的爭論熱點.*** 由於組織章程規定, 體制改革必須得到2/3的 “絕對多數票”, 故此曠日持久,懸而未決.

聯合國固然是 “全球管治” 的重鎮, 但影響戰後國際社會最深遠的卻是
〈布列頓森林Bretton Woods會議〉衍生出的一系列機構.
話說二戰結束前一年的1944年, 44個同盟國首長聚議於美國 新罕布夏州布列頓森林公園渡假村, 商討戰後國際經貿及貨幣秩序重建事宜, 簽訂了著名的「布列頓森林條約」.
條約的核心建制是所謂「黃金柱」的固定滙率制度：先由美國實行嚴格的金本位制度, 盡收國內黃金,按每盎士保証承兌35 US$發行美元,承諾日後絕不貶值.**** 而其他各國貨幣則與美元掛鉤, 連環鎖定.***

“鐵鎖連環船” 對戰後國際經貿秩序相當管用,尤其有利於國際資本流動.*** 但是固定滙率制度具有先天弱點, 隨著時間推移,各國經貿發展步伐落差巨大,黃金柱飽受拉扯之力.*** 因為黄金儲備大量流失, 1971年美國終止金本位,美元成為信用貨幣; 金柱既傾頹,1973年 固定滙率制遂全面潰散.

這制度對後世最重大的影響是造就了美元成為真正意義的 “國際流通貨幣”****,行之稍久,歐洲美元總額已多於美國本土. 其次, 當初為了保衛固定滙率制度而設置的 IMF卻能與時並進,演化成今日全球經貿整合的臺前和幕後推手.

布列頓森林原則 產生了一系列行動機構,其中最重要的是
〈國際貨幣基金會IMF和 世界銀行WB〉.
IMF的原初成立宗旨是為了穩定滙率 (當年全球行固定滙率制.); 而 世銀則是為了紓解貧窮.***

IMF和世銀的最高權力機構是「理事會Board of Governers」, 其成員由各會員國指派該國財經首長擔任. 每個會員國擁有一定的「表決權voting shares」, 表決權並不對等, 而是依據一項公式, 由每個國家的歷史GDP, 外儲備與及 過往對機構的貢獻所決定.*** 理事會每年召開一次會議, 對新會員國入會申請和機構的結構變更作出決定.
如此看來,理事會有點像 “有限公司”的股東大會,按股權投票, 不制訂政策,也不涉及實務. G7國家在兩個理事會中都構成有效多數, 擁有近54%表決權. 就算當今發展中國家總GDP已超過全球一半, 表決權比例仍未有實質改變.

IMF和世銀的真正訂策和行動機關是「執行理事會Executive Board」(類比於 有限公司的“董事局”,但並不由股東大會委任.), 成員包含5個創始國(美英日法德) 的當然席位, 與及 其他會員國席位 (IMF有19名, 世銀20名.), 依照自願性組成的選區選出. 執行理事會制訂重要的營運和策略決定; 並且指派會長 (IMF和世銀「總裁」), 由此人主持會議和監督運作.

布列頓森林機構的投票機制失衡程度比聯合國更甚, 變更規章要求的絕對多數也更高,達到85%！西方集團國對IMF和世銀的 “控股權” 簡直是穩如泰山, 總裁之職長期由美國和歐洲人士出任, 管理階層非常強大,執行理事會很少拒絕其提出的建議案.

〈IMF和世銀的角色轉換〉
如前所述, IMF和世銀的早期角色有點像消防隊和合作社, IMF的責任是在貨幣危機出現之時施加救濟; 而世銀則向落後國家貸出基建所需款項(平均年期長達25年.). 兩者原先均不會插手 “指導”債務國的經濟事務.

1970年代石油危機改變了國際大局, 很多高負債的發展中國家禁受不起 “滯脹” 的打擊而經濟瀕臨崩潰. 1982年墨西哥比索危機創出範例, 美國財政部利用存放於紐約銀行集團的鉅額石油美元,透過IMF貸與墨國, 條件是強制性對 “全球”開放經濟.
此舉,及後來一系列同類事件, 形塑了當今世界的經貿和金融面貌. 時至今日,IMF和世銀已演變成西方集團國操作全球金融事務, 進而調控國際經貿的政策工具.**** (有興趣可參閱《說史160901墨西哥城的墮落》.)

《分裂的全球Divided Nations》(2013) Ian Goldin
本書作者來頭不小,牛津馬丁學院院長, 該學院是 “新自由主義”在英國學術界的大本營. 作者也是資深的國際組織高階行政人員, 曾任世銀副總裁及政策主管, 經合組織OECD計劃主任,歐洲銀行首席經濟學家….. 雖然在書中力陳 “全球治理” 的時弊,大聲疾呼體制改革,骨子裡理所當然是個 “建制派”.